A manifestação de vontade do Estado se dá através do agente público. Assim, é correto afirmar que:

A doutrina é pacífica em afirmar a adoção da Teoria da Representação pelo Direito Administrativo brasileiro.

A Teoria do Órgão ou da Imputação, idealizada por Otto Gierke e adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro, estabelece que o agente que manifesta a vontade do Estado o faz por determinação legal e em nome próprio. Em outras palavras, as ações praticadas pelos agentes públicos são atribuídas às pessoas física e jurídica.

A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que se aplica, no âmbito do Direito Administrativo, a Teoria do Órgão ou da Imputação, segundo a qual o agente que manifesta a vontade do Estado o faz por determinação legal. As ações praticadas pelos agentes públicos são atribuídas à pessoa jurídica a qual são vinculados, sendo esta que detém personalidade jurídica para titularizar direitos e assumir obrigações.

Pela Teoria do Órgão, o prefeito que pratica ato de exoneração de servidor público de forma manifestamente ilegal deve responder civil e penalmente pelos danos causados em litisconsórcio com o ente municipal.

O Tema 940 do STF, de forma excepcional, autorizou o ajuizamento de ação por danos causados pelo agente contra o Estado e o autor do fato, quando este age mediante dolo, desde que haja provas irrefutáveis do caráter doloso no ato praticado.